Modelos suecos
Por JOHAN NORBERG
Ser sueco significa de nuevo ser admirado. Suecia es "la sociedad más exitosa que el mundo jamás ha conocido," declara el periódico de izquierda The Guardian; "los suecos lideran las reformas en Europa," declara el periódico pro libre mercado Financial Times; sólo el modelo nórdico "combina tanto equidad como eficiencia," explica un reporte reciente de la Comisión Europea.
En un contencioso debate europeo marcado por la hostilidad, las manifestaciones y el desasosiego, Suecia parece ser una apuesta segura: neutral, poco controvertida y sin opositores naturales. Suecia es un test de Rorschach: la Izquierda ve un Estado Benefactor generoso y la Derecha ve una economía abierta que pide desregulación en la Unión Europea. La única cosa en que los reformistas británicos y los proteccionistas franceses pudieron estar de acuerdo en la cumbre de la Unión Europea en Bruselas de Marzo de 2006 fue que Europa podría aprender de la combinación de provisiones sociales generosas y una economía de alto crecimiento del modelo escandinavo. Suecia es percibida como la proverbial "tercera vía," al combinar la apertura y creación de riqueza del Capitalismo con la redistribución y la red de seguridad del Socialismo. Es el mejor de ambos mundos.
Pero las cosas en Suecia no están tan bien como sus promotores quisieran creer. Desde hace mucho tiempo el parangón de la socialdemocracia, el modelo sueco, se pudre por dentro. Irónicamente, el fundamente social y económico único que permitió a Suecia en primer lugar construir su edificio político — y que le vuelve un modelo tan difícil de emular por otros países — ha sido críticamente debilitado por el sistema que ayudó a crear. Lejos de ser una solución para los nuevos países enfermos de Europa, Suecia debe enfrentar retos serios y fundamentales en el centro de su modelo social.
Los orígenes del Estado de Bienestar
Decir que otros países deberían emular el modelo social sueco es tan útil como decirle a una persona de aspecto promedio que debe tener la belleza de una supermodelo sueca. Hay circunstancias especiales y unos ciertos antecedentes que limitan la habilidad de imitar. En el caso de la supermodelo, se trata de genética. En el contexto de modelos económicos y políticos, se trata de las bases históricas y culturales.
Gunnar y Alva Myrdal fueron los padres intelectuales del Estado Benefactor sueco. En los años 30 llegaron a considerar que Suecia era el candidato ideal para un sistema estatal que ofreciera seguridad de la cuna-a-la-tumba. En primer lugar, la población sueca era pequeña y homogénea, con altos niveles de confianza entre la gente y en el gobierno. Debido a que Suecia nunca tuvo un período feudal y el gobierno siempre permitió algún tipo de representación popular, los agricultores propietarios se acostumbraron a ver a las autoridades y al gobierno más como una parte de la gente que como enemigos externos. En segundo lugar, el servicio civil era eficiente y libre de corrupción. En tercer lugar, una ética protestante de trabajo — y fuertes presiones sociales de la familia, los amigos y los vecinos para encajar en esa ética — significaba que la gente trabajaría duramente, incluso si los impuestos se elevaban y la asistencia social se expandía. Finalmente, el trabajo sería muy productivo, dada la población bien educada de Suecia y su fuerte sector exportador. Si el Estado Benefactor no funcionaba en Suecia, los Myrdal concluyeron, no funcionaría en ninguna parte.
La historia de éxito económico de Suecia empezó a fines del siglo 19, luego de un cambio político fundamental hacia los mercados libres y el libre comercio. Los comerciantes suecos podían exportar hierro, acero y madera, y los empresarios crearon innovadoras empresas industriales que se volvieron líderes mundiales. Entre 1860 y 1910 los salarios reales de los trabajadores industriales crecieron en un 25 por ciento por década, y el gasto público en Suecia no rebasó el 10 por ciento del PIB.
El Partido Social Demócrata llegó al poder en 1932 y ha gobernado Suecia 65 de los últimos 74 años. Se dieron cuenta rápidamente que un partido basado en la lucha de clases no podría mantenerse en el poder en Suecia. En lugar de eso, se volvieron en un partido de la clase media creando sistemas de seguridad social que otorgaron los beneficios más altos en jubilaciones, desempleo, maternidad y enfermedad a aquellos con mayores salarios. (La mayoría de beneficios eran proporcionales al monto pagado, de modo que la rica clase media tuviera un interés en apoyar el sistema.) Era una política de socialización por el lado del consumo: El gobierno no tomaría control de los medios de producción, pero cobraría impuestos a los trabajadores, en forma de impuestos al consumo y a la renta, para proveer beneficencia. Era mercados y competencia para las grandes empresas y Estado Benefactor para la gente. Aún así, en un año tan tardío como 1950 el peso total de los impuestos no eran mayor al 21 por ciento del PIB, más bajo que en los Estados Unidos y Europa Occidental.
Esto significó que los socialdemócratas estén ansiosos de complacer a la industria y no permitir que la agenda social interfiera con el progreso de la economía. El libre comercio era siempre la regla. Las regulaciones que se introdujeron fueron adaptadas para beneficiar a las industrias más grandes; por ejemplo, los salarios fueron equiparados, pero con el propósito de mantener los salarios bajos en las empresas grandes, mientras que las empresas pequeñas y menos productivas fueron forzadas así a cerrar. Los sindicatos, por su parte, eran relativamente favorables a la destrucción creativa del Capitalismo, así que permitieron que viejos sectores como las granjas, los astilleros y los textiles desaparecieran siempre y cuando se crearan nuevos empleos.
Estas políticas, y el hecho de que Suecia se mantuviera al margen de las dos guerras mundiales, significaron que la economía obtuviera resultados asombrosos. Suecia era rica: En 1970 tenía el cuarto ingreso per cápita más alto del mundo, de acuerdo con estadísticas de la OCDE. Pero en este punto los socialdemócratas se empezaron a radicalizar, con las arcas llenas por las grandes empresas y los líderes llenos de ideas de las últimas tendencias izquierdistas internacionales. La asistencia social fue expandida y el mercado laboral se volvió altamente regulado. El gasto público casi se duplicó entre 1960 y 1980, elevándose del 31 por ciento al 60 por ciento del PIB.
Ese fue el momento en que el modelo empezó a tener dificultades. De 1975 al 2000, mientras que el ingreso per cápita creció en un 72 por ciento en los Estados Unidos y 64 por ciento en Europa Occidental, el de Suecia creció en no más del 43 por ciento. Para el año 2000, Suecia había caído al lugar 14 en el ranking de la OCDE sobre ingreso per cápita. Si Suecia fuera un estado en los Estados Unidos, sería el quinto más pobre. Como el ministro de finanzas socialdemócrata Bosse Ringholm explicó en 2002, "si Suecia hubiera tenido las mismas tasas de crecimiento que el promedio de la OCDE desde 1970, nuestros recursos comunes hubieran sido tan altos que sería el equivalente a 20.000 SEK (coronas suecas, es decir 2.500 dólares) más por hogar, mensuales."
Demasiado bueno
La fuente del problema era la ironía fatal del sistema sueco: El modelo erosionó los principios básicos que volvieron viable el modelo en primer lugar.
El servicio civil es un ejemplo portentoso de este fenómeno. La eficiencia del servicio civil significaba que el gobierno podría expandirse, pero esta expansión empezó a dañar su eficiencia. De acuerdo a un estudio de 23 países desarrollados del Banco Central Europeo, Suecia ahora obtiene el menor servicio por dólar gastado del gobierno. Suecia aún tiene unos resultados impresionantes en sus estándares de vida (como de hecho ya hacía antes de la introducción del Estado Benefactor en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial), pero de ninguna manera lo que uno esperaría de un país con los niveles de impuestos más altos del mundo, actualmente en el 50 por ciento del PIB. Si el sector público fuera tan eficiente como el de Irlanda o Gran Bretaña, por ejemplo, el gasto podría ser reducido en un tercio por el mismo servicio. La Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones informa de que los doctores suecos atienden a cuatro pacientes al día en promedio, una reducción del promedio de nueve que tenían en 1975. Es menor que en cualquier otro país de la OCDE, y menos que la mitad del promedio. Una razón es que un doctor sueco consume entre el 50 por ciento y 80 por ciento de su tiempo en trámites administrativos.
En el frente económico, el viejo sistema sueco de alentar inversiones en industrias grandes funcionó bien, siempre que hubiera poca necesidad de innovación. Una vez que eso ocurrió, sin embargo, el sistema se encontró en aprietos. La competitividad de la industria tuvo que ser manipulada varias veces devaluando la moneda. La globalización y la nueva economía del conocimiento y los servicios hicieron más importante que nunca el invertir en capital humano y en creatividad individual. Las tasas marginales de impuestos altas sobre los ingresos personales, sin embargo, redujeron los incentivos de los individuos para tomar riesgos y elevar el potencial de ingresos al invertir en su educación y habilidades, y volvió extremadamente difícil atraer trabajadores especializados desde el exterior.
Más aún, el modelo sueco dependía de la existencia de un pequeño número de grandes empresas industriales. Cuando aquellas disminuyeron en importancia o se movieron al exterior, Suecia necesitó algo que tomara su lugar. Pero las políticas que beneficiaban a las firmas más grandes crearon un déficit de pequeños y medianos negocios. Aquellos que sí existían no crecieron, en parte por los riesgos y costes de las asfixiantes reglas de empleo que prevenían el despido de trabajadores. En efecto, las compañías suecas más importantes son aquellas que aparecieron durante el período de laissez faire antes de la Primera Guerra Mundial; sólo una de las cincuenta empresas más grandes fue fundada después de 1970. Mientras tanto, los servicios que podían convertirse en nuevos sectores de crecimiento privado, como la educación y la salud, fueron monopolizados y financiados por el gobierno. En la medida en que fueron creciendo en importancia y tamaño, una parte creciente de la economía sueca se vio de ese modo aislada de las fuerzas de los mercados internacionales y de inversiones que podía haberla convertido en proyectos exitosos y productivos.
A inicios de los años 90 una recesión profunda forzó a Suecia abandonar muchos excesos de los 70 y 80. Las tasas marginales de impuestos fueron reducidas, el banco central fue convertido en autónomo, las pensiones públicas fueron reducidas y parcialmente privatizadas, los bonos escolares fueron introducidos y los proveedores privados fueron bienvenidos en el sector de la salud. Múltiples sectores fueron desregulados, como la energía, el servicio postal, el transporte, la televisión y -más importante aún- las telecomunicaciones, lo que abrió el camino para el éxito de empresas como Ericsson.
Pero Suecia mantuvo los impuestos más altos del mundo, sistemas de seguridad social generosos y un mercado laboral fuertemente regulado, lo cual dividió la economía: Suecia es muy buena produciendo bienes, pero no generando empleos. De acuerdo a un reciente estudio de 35 países desarrollados, sólo dos tuvieron crecimiento sin creación de empleos: Suecia y Finlandia. El crecimiento económico en Suecia en los últimos 25 años no ha tenido correlación alguna con la participación en el mercado de trabajo. (En contraste, un uno por ciento de crecimiento aumenta el número de trabajos en un 0,25 por ciento en Dinamarca, un 0,5 por ciento en los Estados Unidos y un 0,6 por ciento en España.) Sorprendentemente, no se ha creado un solo empleo neto en el sector privado en Suecia desde 1950.
Durante la recesión de principios de los 90, Suecia tenía una tasa de desempleo cercana al 12 por ciento. La tasa oficial se ha reducido a la mitad desde entonces, pero la diferencia ha sido compensada por un incremento dramático de otras formas de absentismo. Por ejemplo, hay 244.000 trabajadores abiertamente desempleados en una población de 9 millones. Pero eso no incluye a 126.000 que trabajan en proyectos estatales de ayuda al desempleo (programas ampliamente fracasados diseñados para ayudar a las personas a adquirir las habilidades para encontrar un empleo) o los 89.000 buscadores de trabajo que reciben alguna forma de capacitación. Y existen otros 111.000 en "desempleo latente," es decir, gente que no ha sido definida como parte de la fuerza laboral pero que puede y quisiera trabajar. Si todos estos trabajadores se incluyen en el cálculo, la tasa de desempleo verdadera de Suecia sigue siendo de un 12 por ciento. (Aunque la cifras de desempleo de otros países, incluyendo las de los Estados Unidos, tampoco reflejan la tasa verdadera, el abanico sueco de proyectos financiados por el gobierno en trabajo y capacitación distorsionan los datos particularmente. Además, Suecia no incluye en sus cifras a los estudiantes que están buscando empleo, violando las normas internacionales al respecto).
Lo que es más, la tasa de desempleo no dice nada acerca de otro problema laboral: El absentismo rampante. Los suecos son más saludables que casi cualquier otro pueblo en el mundo, pero también se ausentan por enfermedad más que casi cualquier otra nación en el planeta, de acuerdo a los datos disponibles. En el 2004, los beneficios por enfermedad absorbieron el 16 por ciento del presupuesto estatal, mientras que el absentismo por enfermedad se ha duplicado desde 1998. Con un beneficio por enfermedad de hasta el 80 por ciento del ingreso del receptor (dependiendo de su nivel de salario), no debe sorprender que haya una epidemia de absentismo. Más aún, cerca del 10 por ciento de la población en edad económicamente activa se ha retirado con beneficios por discapacidad. Un investigador del sindicato más importante, L.O., recientemente dejó su trabajo cuando no se le permitió publicar su estimación de que cerca del 20 por ciento de suecos están desempleados, ya sea abiertamente o en proyectos estatales de ayuda al desempleo, ausencia por enfermedad de largo plazo y retiro adelantado.
Inmigración y política
Suecia no tiene un salario mínimo oficial, pero los sindicatos con poder político fijan salarios mínimos de facto a través de la negociación colectiva. Ese salario mínimo de facto para los trabajadores en Suecia equivale al 66 por diento del salario promedio en el sector de manufacturas, cuando es de apenas el 32 por ciento del mismo en los Estados Unidos. En términos económicos, esto significa que si usted es menos del 66 por ciento tan productivo como el trabajador sueco promedio de manufacturas — quizás porque no tiene habilidades, no tiene experiencia o vive en una zona remota — probablemente no encuentre un empleo. Cualquier compañía que le contrate estaría forzada a pagarle más de lo que usted es capaz de producir. Y si no logra nunca obtener un empleo, no obtendrá las habilidades y experiencia necesarias para mejorar su capacidad y productividad.
Los inmigrantes reciben el golpe más duro. Desde los inicios de los 80, Suecia ha recibido un gran número de refugiados de los Balcanes, Oriente Medio, África y Latinoamérica, lo que ha terminado con la homogeneidad del país. Hoy, cerca de un séptimo de la población en edad económicamente activa ha nacido en el exterior, pero esa proporción ni se acerca al nivel de empleo de los naturales del país. Suecia tiene una de las mayores diferencias del mundo desarrollado de participación laboral entre los nativos y los inmigrantes. Muchas familias inmigrantes están desmotivadas por la falta de perspectivas de empleo y terminan dependiendo de la caridad estatal.
Los problemas de desempleo a su vez resultan en segregación de facto. A pesar del escaso conflicto racial histórico, el mercado laboral está más segregado que en los EEUU, Inglaterra, Alemania, Francia o Dinamarca, países todos ellos con historias raciales mucho más problemáticas que Suecia. Un informe del Partido Liberal (pro-mercado) antes de la elección 2002 mostró que más del cinco por ciento de todos los distritos en Suecia tenían niveles de empleo de menos del 60 por ciento, con tasas de criminalidad mucho más altas y resultados escolares inferiores que en otras zonas. El número de distritos segregados ha continuado en aumento. En algunos barrios, los niños crecen sin ver jamás a nadie que salga hacia su trabajo por la mañana. Se forman bolsas de desempleo y exclusión social, especialmente en áreas con muchos inmigrantes no-europeos. Cuando los suecos ven que tantos inmigrantes viven del gobierno, su interés en contribuir al sistema disminuye.
Como en otras partes de Europa Occidental, la segregación de zonas de inmigrantes lleva al aislamiento, el crimen y en algunos casos, al radicalismo. El año pasado, Nalin Pekgul, el director kurdo de la Federación Nacional de Mujeres Socialdemócratas, explicó que fue forzada a mudarse de un suburbio de Estocolmo por culpa del crimen y el surgimiento del radicalismo islámico. El anuncio impactó a todo el sistema político. "Una bomba a punto de estallar" es una de las metáforas comúnmente utilizadas cuando se discute la exclusión social en Suecia.
Aquellos inmigrantes que mantienen su espíritu empresarial intacto, a menudo se lo llevan a otra parte. Cientos de somalíes e iraníes desempleados dejan Suecia cada año y se mudan a Gran Bretaña donde con frecuenta tienen más éxito en encontrar trabajo. El contraste de experiencias puede ser abrumador. El historiador económico sueco Benny Carlson recientemente comparó las experiencias de los inmigrantes somalíes en Suecia con las de los inmigrantes somalíes en Minneapolis, Minnesota. Sólo un 30 por ciento tenía un trabajo en Suecia, la mitad que en Minneapolis (60 por ciento). Y existen alrededor de 800 negocios manejados por somalíes en Minneapolis comparados con sólo 38 en Suecia. Carlson citó a dos inmigrantes que resumieron entre ambos esa disparidad. "Aquí hay oportunidades," decía Jamal Hashi, que dirige un restaurante africano en Minneapolis. Su amigo, que había emigrado a Suecia, contaba una historia bien diferente: "Te sientes como una mosca atrapada bajo el vidrio. Tus sueños se destrozan."
Ya no un modelo
Así es que si los Myrdal tenían razón cuando dijeron que si el Estado Benefactor no podía funcionar en Suecia, no podría funcionar en ninguna parte, ¿qué significa que el sistema sueco haya fallado? La respuesta resulta obvia.
El modelo sueco ha sobrevivido durante décadas, pero la verdad es que su éxito fue construido sobre el legado de un modelo anterior: El período de crecimiento económico y desarrollo anterior a la adopción del modelo socialista. Es difícil concebir cómo otros países — especialmente los sistemas en crisis de Europa Occidental tan ansiosos de adoptar el enfoque sueco, pero que carecen de los componentes necesarios para un Estado Benefactor señalados por Gunnar y Alva Myrdal — puedan lidiar con un Estado Benefactor similar. Países más grandes y más diversos, con una fe más débil en el gobierno y más sospecha hacia otros grupos humanos verían al menos una tendencia más fuerte a abusar del sistema, trabajar menos y aprovecharse de la asistencia social. Los Estados Unidos y buena parte de Europa Occidental enfrentan desafíos de inmigración al menos tan grandes como los suecos.
La economía se ha recuperado desde la recesión de los 90 y las reformas que le siguieron — en contraste con las estancadas economías continentales — principalmente gracias a un puñado de empresas globalmente exitosas. Pero el problema es que una parte creciente de la población está quedándose fuera del proceso y las antiguas actitudes sobre el trabajo y el emprendimiento se están diluyendo. Desde 1995 el número de emprendedores en la Unión Europea ha aumentado en nueve por ciento; en Suecia ha disminuido en nueve por ciento. Casi una cuarta parte de la población en edad productiva no tiene un trabajo al cual acudir cada mañana, y los sondeos muestran una dramática falta de confianza en el Estado Benefactor y sus reglas.
El sistema de impuestos altos y beneficios estatales generosos funcionó durante tanto tiempo debido a que la solidez de la tradición de autosuficiencia. Pero las mentalidades tienen una tendencia a cambiar cuando cambian los incentivos. El aumento de los impuestos y de los beneficios castigó el trabajo duro e incentivó el absentismo. Los inmigrantes y las generaciones jóvenes de suecos se han encontrado con los incentivos distorsionados y no han desarrollado la ética del trabajo que florecía antes de que los efectos del Estado Benefactor empezaran a erosionarla. Cuando otros se aprovechan del sistema sin sufrir consecuencias negativas por ello, muy pronto usted es considerado un tonto si se levanta temprano cada mañana y trabaja largas jornadas. De acuerdo a los sondeos, cerca de la mitad de todos los suecos ahora creen que es aceptable llamar al trabajo para notificar una ausencia por enfermedad por razones que no sean una enfermedad real. Cerca de la mitad cree que pueden hacerlo cuando alguien en la familia no se siente bien, y casi la misma proporción piensa que pueden hacerlo si hay demasiado que hacer en el trabajo. Nuestros ancestros trabajaban incluso cuando estaban enfermos. Hoy en día, faltamos por "enfermedad" incluso cuando nos sentimos bien.
La verdadera preocupación es que Suecia y otros estados providencia han alcanzado un punto donde es imposible convencer a las mayorías de cambiar el sistema, a pesar de sus pésimos resultados. Obviamente, si usted depende del gobierno, dudará en reducir su tamaño y coste. Una clase media con pocos márgenes económicos se vuelve dependiente de la seguridad social. Eso fue el plan de Bismarck cuando introdujo un sistema que volvería a aquellos que dependan de él "más contentos y mucho más fáciles de manejar."
Tarde o temprano, los políticos empiezan a identificar un nuevo segmento de votantes: Aquellos que viven a expensas de los demás. Un ex ministro de Industria socialdemócrata explicó recientemente cómo son las reuniones de su partido en el norte de Suecia: "Un cuarto de los participantes tenía permiso para ausentarse del trabajo por enfermedad, un cuarto tenía beneficios por discapacidad y otra cuarta parte estaba desempleada."
Esto crea un círculo vicioso. Con impuestos altos, los mercados y las comunidades voluntarias son desplazados, lo que significa que cada nuevo problema necesita hallar una solución gubernamental. Si el cambio se vuelve algo demasiado difícil, una gran parte del electorado se interesada más en defender buenas condiciones para el desempleo y la ausencia por enfermedad que en crear oportunidades para el crecimiento y el empleo. Y eso ocurre así incluso si se tiene un empleo. Si las regulaciones hacen difícil encontrar un nuevo trabajo, se preocupará más por perder el que tiene ahora y verá las sugerencias de desregular el mercado laboral como una amenaza. Las entrevistas de la OCDE muestran que los muy bien protegidos trabajadores de Suecia, Francia y Alemania tiene mucho más miedo de perder sus empleos que los trabajadores en los menos regulados Estados Unidos, Canadá y Dinamarca.
En ese caso, la esclerosis crea una demanda pública de políticas que creen aún más estancamiento. Esto puede ayudar a explicar la falta de reformas en Europa, a pesar de todas las intenciones políticas. Mientras más problemas hay, más peligrosas parecen las reformas radicales al electorado: Si las cosas están así de mal actualmente, dice esa idea, piense en lo mal estarían sin la protección estatal. Por ejemplo, parece que los votantes suecos ahora están dispuestos a sacar del poder al gobierno socialdemócrata este Septiembre. Pero eso sólo fue así cuando la oposición de centro-derecha abandonó las sugerencias más radicales — tales como una reforma laboral y la reducción de los beneficios de la seguridad social — que solían impulsar.
La reforma radical parece muy lejana. Pero por otro lado, así como la construcción paso a paso del Estado Benefactor lenta pero decisivamente redujo la predisposición a trabajar y el amor por la autosuficiencia, las reformas paulatinas para expandir la libertad de elegir y reducir los incentivos para vivir de otros pueden revivir estos valores fundamentales y aumentar el apetito para las reformas.
Aclárate. Publicado: 05-DIC-2010.
Artículo originalmente publicado en The National Interest el 6 de junio de 2006.
Traducido por Juan Fernando Carpio
